La décision de la Fédération de Russie de reconnaître les « Oblasts » de Donetsk et de Louhansk comme des républiques indépendantes de l’Ukraine, et l’invasion subséquente de l’Ukraine par les forces russes avec le soutien de la Biélorussie ont été fustigées dans l’ensemble des pays occidentaux. Outre les mesures administratives qui ont été prises et les condamnations exprimées de toutes parts, des organisations non gouvernementales, telles que l’UEFA, la FIFA, l’IIHF, l’IHF, l’Euroleague de Basketball et bien d’autres se sont mises d’accord pour exclure les entités russes et biélorusses de leurs activités respectives.
À l’heure actuelle, les mesures prises par différents États et organisations internationales se limitent à l’imposition de sanctions et de restrictions, principalement de nature économique, à l’encontre de personnes et d’entités proches des cercles de pouvoir russes et biélorusses. En ce qui concerne l’Union européenne, ces mesures ont pris la forme d’un ensemble complet de dispositions lesquelles ont été publiées au Journal officiel de l’Union européenne à partir du 23 février 2022, et qui étendent les restrictions existantes convenues en 2014 à la suite de l’annexion de la Crimée par la Russie. Quelques nouvelles mesures supplémentaires sont également adoptées.
La portée et, surtout, les effets concrets de ces mesures ne sont pas faciles à évaluer. L’évolution de la situation déterminera si l’ensemble des mesures adoptées jusqu’à présent sera maintenu ou si les institutions communautaires font les durcir, comme cela a déjà été annoncé. Ci-dessous, nous allons tenter de résumer les principales questions du point de vue de leur impact réel sur le fonctionnement et les activités des citoyens de l’Union européenne. Toutefois, il conviendra de vérifier régulièrement les mises à jour, nouvelles mesures au fur et à mesure de leur adoption.
Compte tenu de la diversité et de la portée des sanctions imposées par les autorités de l’UE, il est convient d’articuler cet aperçu en plusieurs parties distinctes afin d’en faciliter la lecture et la compréhension. Cette première partie traite des aspects généraux des restrictions imposées, tels que le champ d’application territorial et personnel, les obligations en matière d’information et de responsabilité des destinataires et le système de sanctions en cas de non-respect.
Champ d’application territorial
Dans cette partie, il faut faire la distinction entre les territoires où les mesures ont un impact et les territoires auxquels certaines de ces mesures font référence. Comme nous le verrons dans les paragraphes suivants, certaines restrictions visent les marchandises en provenance ou à destination de certains territoires (principalement les régions de Donetsk et de Louhansk), et nous allons analyser ces situations au cas par cas.
Les organes communautaires ne peuvent pas prendre de mesures ayant un effet qui serait direct en dehors du territoire de leurs États membres, car ils ne sont pas compétents pour le faire. Néanmoins, le champ d’application le plus large possible a été retenu. En règle générale, les mesures restrictives prises par les organes de l’UE sont appliquées
- sur le territoire de l’UE (y compris son espace aérien),
- à bord de tout aéronef ou de tout navire relevant de la juridiction d’un État membre,
- à toute personne, à l’intérieur ou à l’extérieur du territoire de l’UE, qui est ressortissant d’un État membre,
- à toute personne morale, toute entité ou tout organisme, à l’intérieur ou à l’extérieur du territoire de l’UE, qui est établi ou constitué selon le droit d’un État membre, et
- aux personnes morales, entités ou organismes pour toutes les transactions commerciales effectuées en tout ou en partie au sein de l’UE.
Ainsi que nous pouvons le constater, toutes les institutions financières, les sociétés et les personnes physiques qui sont des citoyens de l’UE, ont la nationalité d’un État membre ou exercent simplement des activités sur le territoire de l’UE sont soumises aux règles énoncées ci-dessous. Cela signifie qu’ils sont susceptibles d’être soumis à des sanctions s’ils violent les mesures restrictives imposées.
Champ d’application personnel
Les différentes mesures prises sont généralement dirigées contre les personnes et entités explicitement mentionnées dans les annexes des actes et règlements communautaires (qualifiées ici de « listes noires »). Il s’agit essentiellement des catégories de personnes suivantes:
- les personnes physiques responsables d’actions ou de mesures politiques qui portent atteinte ou menacent l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, ou la stabilité ou la sécurité de l’Ukraine, ou qui soutiennent activement ou mettent en œuvre de telles actions ou mesures politiques, ou qui entravent le travail des organisations internationales en Ukraine,
- les personnes morales, entités ou organismes qui apportent un soutien matériel ou financier à des actions qui portent atteinte ou menacent l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine,
- les personnes morales, entités ou organismes de Crimée ou de Sébastopol dont la propriété a été transférée en violation du droit ukrainien, ou les personnes morales, entités ou organismes qui ont bénéficié d’un tel transfert de propriété,
- les personnes physiques ou morales, les entités ou les organismes qui soutiennent activement, matériellement ou financièrement, ou tirent profit des politiciens russes responsables de l’annexion de la Crimée ou de la déstabilisation de l’Ukraine orientale, et
- personnes physiques ou morales, entités ou organismes qui réalisent des transactions avec des groupes séparatistes dans la région du Donbass.
La Décision (PESC) 2022/265, le Règlement (UE) 2022/259 et le Règlement d’exécution (UE) 2022/260 du Conseil, tous datés du 23 février, ont ajouté 22 personnes et 4 entités (Internet Research Agency, Rossiya Bank, Promsvyazbank, VEB.RF) à la liste noire initiale établie en 2014 des personnes, entités et organismes qui font l’objet de mesures restrictives.
À la même date, le 23 février 2022, la Décision (PESC) 2022/267 du Conseil et le Règlement d’exécution (UE) 2022/261 du Conseil ont ajouté les 336 membres de la Douma d’État russe à la liste des personnes, entités et organismes faisant l’objet de mesures restrictives pour avoir voté en faveur de la reconnaissance des territoires situés à l’est de l’Ukraine (Donetsk et Louhansk) en tant qu’États indépendants.
Par la suite, le 28 février, 26 autres personnes et la compagnie d’assurance gazière SOGAZ ont été ajoutées par la Décision du Conseil (PESC) 2022/337 et le Règlement d’application du Conseil (UE) 2022/336.
Obligation d’information
Le Règlement communautaire impose aux destinataires l’obligation de coopérer et de fournir aux autorités des informations leur permettant de contrôler la mise en œuvre des mesures. Sans préjudice des règles applicables en matière de divulgation, de confidentialité et de secret professionnel, les personnes physiques ou morales, entités ou organismes tenus de se conformer aux restrictions fournissent, notamment, des informations telles que les comptes et les montants gelés aux autorités compétentes de l’État membre dans lequel ils résident ou sont établis. Ils transmettent également ces informations à la Commission européenne et coopèrent avec les autorités compétentes lors de la vérification de ces informations.
Responsabilité des opérateurs économiques communautaires
En général, la législation communautaire sur les sanctions interdit aux personnes liées qui lui sont liées de se livrer sciemment et intentionnellement à des actes qui ont pour objet ou pour effet de contourner les mesures restrictives.
Conscient de la complexité de cet ensemble de règles, le législateur communautaire a prévu d’exonérer les opérateurs économiques de leur responsabilité en cas de mauvaise application des restrictions.
Ainsi, le gel des fonds et des ressources économiques ou le refus d’en autoriser la mise à disposition, opéré de bonne foi au motif qu’une telle action est conforme au droit communautaire, n’entraînent, pour la personne physique ou morale, l’entité ou l’organisme qui y procède, sa direction ou ses employés, aucune responsabilité de quelque nature que ce soit, à moins qu’il ne soit établi que ce gel ou ce refus résulte d’une négligence.
En revanche, les actions de telles personnes et entités ne donneront pas lieu à une responsabilité de leur part si elles ne savaient pas, et n’avaient pas de motif raisonnable de soupçonner, que leurs actions contreviendrait aux les mesures énoncées dans la législation en matière de sanction.
Cette manière de procéder permet de protéger les opérateurs économiques sont protégés d’éventuelles réclamations des personnes concernées. En toute logique, la responsabilité potentielle doit être évaluée au cas par cas étant donné que le degré de diligence requis de chaque opérateur économique dépend de sa nature (par exemple, on pourrait faire valoir que le soin et les connaissances requis d’une institution financière sont plus élevés que ceux d’une PME qui n’aurait que des contacts occasionnels avec la Russie).
Interdiction de répondre aux demandes
Ainsi que l’on peut s’y attendre, les personnes touchées par les sanctions sont susceptibles de s’y opposer fortement. Il peut arriver que des opérateurs économiques, du fait qu’ils tentent de se conformer aux restrictions prévues par le législateur communautaire, ne remplissent pas leurs obligations contractuelles envers les personnes concernées par les sanctions. Cela pourrait donner lieu à des litiges dans le cadre desquels les personnes concernées chercheraient à obtenir une indemnisation pour les dommages subis. Des tribunaux situés en dehors de l’UE pourraient être saisis de ces contentieux.
Afin d’éviter les conséquences négatives que ces litiges peuvent avoir pour les opérateurs économiques communautaires, la législation en vigueur prévoit qu’ils ne peuvent pas agir sur des demandes relatives à un contrat ou à une transaction dont l’exécution est directement ou indirectement affectée, en tout ou en partie, par les mesures de sanction adoptées par le législateur communautaire et introduites par des personnes dont le nom figure sur une liste noire. Cela comprend notamment les demandes d’indemnisation et les demandes équivalentes, telles que les demandes de prolongation ou de paiement d’une caution, d’une garantie financière ou de dommages-intérêts, quelle que soit la forme qu’ils adoptent.
Régime de sanctions
Enfin, il convient de noter que la législation communautaire prévoit qu’il appartient aux États membres d’organiser le régime des sanctions applicables à toute violation des mesures restrictives.
En Espagne, ces règles sont réparties sur plusieurs règlements, tels que la Loi 10/2010 sur la prévention du blanchiment d’argent, La loi organique 12/1995 sur la lutte contre les opérations de contrebande et la Loi 21/2003 sur la sûreté aérienne. Il convient de noter que les sanctions prévues par ces règlements peuvent être conséquentes et, dans le cas des sociétés, prévoient même une éventuelle responsabilité personnelle de leurs administrateurs et dirigeants. Il est donc fortement recommandé de procéder à une analyse approfondie des conséquences des opérations qui peuvent être considérées comme relevant des restrictions prévues par le législateur communautaire.
Chapitres attendus
Dans les chapitres suivants, nous aborderons les sanctions imposées dans le cadre du gel des avoirs des personnes figurant sur la liste noire, des restrictions sur les instruments et les transactions financières, de l’interdiction de la vente d’armes et de biens à double usage, des restrictions sur la vente de produits d’exploration pétrolière et d’autres biens, de l’interdiction d’achat de biens immobiliers, de la fermeture de l’espace aérien russe, des restrictions sur la fourniture de services touristiques, etc.
DEUXIÈME PARTIE – ASPECTS COMMERCIAUX
Nous poursuivons notre série de communications qui ont pour objet de vous donner une idée des principales mesures de sanctions prises par les institutions communautaires à l’encontre de la Fédération de Russie suite à l’invasion militaire de l’Ukraine. Dans cette deuxième partie, nous allons aborder les mesures de restriction des échanges commerciaux qui viennent s’ajouter à celles déjà en vigueur depuis 2014 à la suite de l’annexion de la Crimée.
Activités touristiques dans les régions de Donetsk et Louhansk
Par décision du Conseil (PESC) 2022/266 du 23 février, il a été convenu d’interdire toute fourniture de services directement liés à des activités touristiques dans les zones qui ne sont pas sous le contrôle du gouvernement ukrainien (les régions de Donetsk et de Louhansk) par des ressortissants des États membres ou à partir du territoire des États membres ou au moyen de navires ou d’aéronefs relevant de la juridiction des États membres. Ainsi, il est interdit aux agences de voyage européennes de faire de la publicité pour ces régions en tant que destinations touristiques ou d’offrir des services, tels que les réservations de vols, d’hôtels, etc.
Fermeture de l’espace aérien européen aux avions russes
L’une des mesures qui a le plus attiré l’attention des médias est l’annonce faite par l’Union européenne d’interdire aux avions russes d’atterrir, de décoller ou de survoler le territoire de l’UE. Les États-Unis d’Amérique, le Canada, le Royaume-Uni et d’autres pays ont pris des mesures semblables.
Cette restriction a été formalisée le 28 février par la Décision (PESC) 2022/335 et le Règlement (UE) 2022/334 du Conseil qui interdisent aux aéronefs exploités par des transporteurs aériens russes (y compris dans le cadre d’accords de partage de codes ou de réservation de capacités), aux aéronefs immatriculés en Russie ou aux aéronefs non immatriculés en Russie, mais détenus, affrétés ou contrôlés de quelle manière que ce soit par des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes russes d’atterrir sur le territoire de l’UE, d’en décoller ou de le survoler.
Dans des cas exceptionnels et conformément aux règles aéronautiques internationales, l’interdiction ne s’applique pas lorsqu’un avion doit effectuer un atterrissage ou un survol d’urgence. En outre, les États membres ont le pouvoir d’autoriser les vols nécessaires à des fins humanitaires.
Les vols des compagnies aériennes russes, dont le principal marché est l’Europe, sont donc interdits jusqu’à la levée de la mesure. La Russie a répondu en fermant son espace aérien à trois pays, dont l’Espagne.
Vente d’armes et de biens à double usage
Les mesures émises en 2014 interdisaient déjà la vente, la fourniture, le transfert ou l’exportation directe ou indirecte vers la Russie d’armes et de matériel connexe de tous types, y compris les armes et les munitions, les véhicules militaires et les équipements militaires et
paramilitaires, ainsi que les pièces de rechange pour les équipements en question. Une mesure semblable a été introduite en 2012 relativement aux ventes d’armes en Biélorussie.
Depuis 2014, l’achat, la fourniture, le transfert ou l’exportation, direct ou indirect, de biens et technologies à double usage destinés à la Russie pour un usage militaire ou un utilisateur final militaire en Russie sont également interdits. Cette interdiction a été étendue aux personnes et entités répertoriées en Russie. Toutefois, la vente de certains articles et technologies à double usage destinés à l’industrie aérospatiale, à usage non militaire et à des utilisateurs finaux non militaires étai t exemptée de ladite interdiction.
D’après notre expérience, il est extrêmement difficile de déterminer si un produit ou une technologie peut être qualifié de matériel à double usage. Les biens à double usage sont définis au sens large comme des articles, y compris les logiciels et les technologies, qui peuvent être utilisés à des fins civiles, militaires ou nucléaires. Il est indispensable de veiller à consulter la liste consolidée figurant à l’annexe I du règlement (CE) n° 428/2009 du Conseil, modifié par le règlement délégué (UE) n° 2019/2199 de la Commission, laquelle est régulièrement mise à jour. Il convient de noter que la liste comprend des produits et des matériaux qui, à première vue, peuvent sembler inoffensifs, tels que des programmes logiciels, des microcircuits, des équipements de télécommunication, certains types de drones, etc.
Vente de produits et services liés à l’exploration du pétrole et extension à d’autres secteurs
De même, depuis 2014, la vente, la fourniture, la cession ou l’exportation directe ou indirecte de certains équipements d’exploration et de production pétrolière en Russie requiert l’autorisation préalable de l’État membre exportateur. Cette restriction concernait les catégories de projets suivantes, pour lesquelles la prestation de services était également interdite :
- l’exploration et la production de pétrole dans des eaux d’une profondeur supérieure à 150 mètres,
- l’exploration et la production pétrolières dans les eaux situées au nord du cercle polaire,
- les projets qui permettent la production de pétrole à partir de puits dans des formations de schiste par fracturation hydraulique, à l’exclusion de l’exploration et de la production par des formations de schiste pour localiser ou extraire du pétrole de réservoirs non
Les restrictions ci-dessus ont été étendues le 23 février par la Décision du Conseil (PESC) 2022/266 et le Règlement du Conseil (CE) 2022/263. Ces règles interdisent la vente, la fourniture, le transfert ou l’exportation de certains biens ou de la technologie énumérés dans une annexe, à toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme dans les régions de Donetsk et de Louhansk ou aux fins d’utilisation dans ces régions, qui ne sont pas sous le contrôle du gouvernement ukrainien, dans les secteurs suivants : transport, télécommunications, énergie, prospection, exploration et production de pétrole, de gaz et de ressources minérales. L’assistance technique, le courtage, la formation et les autres services relatifs à ces biens ainsi que le financement ou l’assistance financière sont également interdits. Il convient de noter que cette interdiction s’applique à tous les biens, qu’ils proviennent où non de l’UE.
Par ailleurs, les nouvelles restrictions interdisent la fourniture d’une assistance technique ou de services en tant que courtier, constructeur ou ingénieur directement liés aux infrastructures dans les régions de Donetsk et de Louhansk, quelle que soit l’origine des biens ou de la technologie. Il ne fait aucun doute que cette restriction est susceptible de constituer un obstacle majeur aux efforts de reconstruction des bâtiments et des infrastructures endommagés à la suite des conflits armés.
Importation de biens en provenance des zones de conflit
Alors que les restrictions s’appliquaient jusqu’à présent à la vente de certains types de biens et de services à des entités et des particuliers russes, le nouveau train de mesures étend les restrictions à l’importation de biens provenant des zones de conflit.
Depuis le 23 février, la Décision (PESC) 2022/266 et le Règlement 2022/263 du Conseil imposent une interdiction générale d’importation dans l’Union européenne de biens originaires des régions de Donetsk et de Louhansk qui ne sont pas sous le contrôle du gouvernement ukrainien. Il est également interdit de fournir, directement ou indirectement, un financement ou une assistance financière, ainsi qu’une assurance et une réassurance, en rapport avec l’importation de marchandises originaires des territoires susmentionnés.
Les biens mis à disposition pour examen par les autorités ukrainiennes, contrôlés par elles et accompagnés d’un certificat d’origine délivré par le gouvernement ukrainien seront exclus de cette interdiction générale. L’objectif est d’empêcher que des biens provenant des zones susmentionnées bénéficient du traitement tarifaire préférentiel prévu par l’Accord d’association entre l’UE et l’Ukraine et de faire en sorte que les produits provenant des pays voisins de l’Ukraine, en particulier de la Russie et de la Biélorussie puissent être importés dans l’UE.
Ayant conscience de ce que le conflit armé en cours au moment de la rédaction du présent document peut rendre difficile la réalisation de contrôles appropriés par les autorités ukrainiennes, les institutions communautaires publient régulièrement des avis destinés aux importateurs européens, dont il convient de tenir compte. Jusqu’à présent, ces communications ont conseillé aux opérateurs économiques de l’UE de ne pas demander de traitement préférentiel pour les importations de marchandises produites dans les zones de conflit et de vérifier très soigneusement l’origine réelle des marchandises qu’ils déclarent (en particulier, le charbon et les produits sidérurgiques). Les autorités communautaires ont expressément rappelé que la libre circulation de ces biens importés de Russie et de Biélorussie peut être subordonnée à la présentation aux douanes d’une preuve satisfaisante que ces marchandises ne tombent pas dans le champ d’application de l’interdiction d’importation de biens originaires des zones de conflit.
Interdiction de diffusion
Malgré les appels répétés de la communauté internationale à la cessation des hostilités, les autorités communautaires ont constaté que le gouvernement russe utilise certains médias russes menant des actions de propagande, en violation de son obligation de respecter les droits, libertés et principes fondamentaux reconnus dans l’UE.
Dans ce contexte, la Décision (PESC) 2022/351 et le Règlement (UE) 2022/350 du 1er mars interdisent à tous les opérateurs communautaires de transmettre, d’autoriser, de faciliter ou de contribuer de toute autre manière à la transmission de contenus des radios-télévisions Russia Today et Sputnik sur quelle que chaîne que ce soit. Cela inclut la transmission ou la distribution par tout moyen, tel que le câble, le satellite, la télévision IP, les fournisseurs de services Internet, les plateformes ou les applications de partage de vidéos sur Internet, qu’elles soient nouvelles ou déjà installées. En outre, toutes les licences et autorisations de diffusion et tous les accords de transmission et de distribution conclus avec Russia Today et Sputnik ont été suspendus.
Dans la prochaine partie, nous analyserons en détail les sanctions financières imposées dans le cadre du gel des avoirs des personnes figurant sur la liste noire, les restrictions sur les instruments et les transactions financières, et certains des effets qui se font déjà sentir.
Sergi Giménez
Partenaire – Département commercial
