1.   Waar gaat het stikstofdossier over?

1.1    Teveel aan stikstofdeposities

Er is een teveel aan stikstof in Vlaanderen. Dit kan een schadelijk effect op de natuur hebben. In het kader van de impact van stikstof op de natuur zijn er twee soorten stikstofverbindingen relevant: de stikstofoxiden (NOx), die voornamelijk afkomstig zijn van transport en industrie; en ammoniak (NH₃), voornamelijk afkomstig van veeteelt.

Het stikstof dat deze activiteiten uitstoten, wordt atmosferisch opgenomen, waarna de stikstofdeeltjes terug neer dwarrelen op de bodem. Hierdoor kan er een verzurend of vermestend effect ontstaan, hetgeen schadelijke effecten heeft voor bepaalde plant- en diersoorten.

Om dat negatief effect aan te pakken, heeft Vlaanderen een operationeel programma voor stikstofdeposities op poten gezet: de programmatische aanpak stikstof – kortweg de PAS.

 

1.2   Het voorlopig PAS

De Vlaamse PAS betrof een voorlopig PAS-kader, gebaseerd op een conceptnota en een omzendbrief. Het ging m.a.w. om soft law. Het definitieve regelgevend kader dat op de voorlopige PAS moest volgen, werd al verscheidene jaren op de lange baan geschoven.

De voorlopige PAS bestond uit twee fases, eerst een voortoets en daarna eventueel een passende beoordeling. In de voortoets werd er gewerkt met significantiekaders, om de bijdrage van een project op de kritische depositiewaarde (KDW) te bepalen. De KDW is de grens waarboven er een risico bestaat dat de kwaliteit van een natuurgebied, significant wordt aangetast door de atmosferische stikstofdepositie. De bijdrage van een project aan die KDW werd aan de hand van een online impactscoretool berekend.

Wanneer uit de voortoets bleek dat de kritische depositie onder een drempel van vijf procent bleef, ging men er vanuit dat er geen aantasting van het natuurgebied zou zijn en moest er geen passende beoordeling worden opgemaakt. Dat was het geval in het stikstofarrest van 25 februari 2021.

 

2.    Het stikstofarrest

Op 25 februari 2021 moest de Raad voor Vergunningsbetwistingen zich uitspreken over een vernietigingsberoep tegen de omgevingsvergunning voor de uitbreiding van een pluimvee- en runderbedrijf in Kortessem. Dat veebedrijf lag in de buurt van een Habitatrichtlijngebied, dat ook nog eens overlapte met een VEN-gebied (Vlaams Ecologisch Netwerk, cf. art. 17 van het Decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu).

Wanneer er een vergunning wordt aangevraagd voor een project in de nabijheid van een beschermd natuurgebied, zoals de Habitatrichtlijngebieden (samen met de Vogelrichtlijngebieden aangeduid als ‘speciale beschermingszones’, zie art. 2, 43° van het Decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud en het natuurlijk milieu) moet er worden onderzocht of dat project een betekenisvol effect kan hebben op de aanwezige natuurelementen. Dit onderzoek gebeurt in principe in een passende beoordeling (wanneer het gaat om speciale beschermingszones, cf. art. 36ter, §3 van het Natuurdecreet van 21 oktober 1997; in geval van de VEN-gebieden is er sprake van een verscherpte natuurtoets).

Het voorlopige PAS-kader liet zoals toegelicht toe om een project te vergunnen, zonder dat er een passende beoordeling aan de vergunningsaanvraag was voorafgegaan. M.n. wanneer uit de voortoets bleek dat de bijdrage van het project aan de KDW onder de drempel van 5% bleef. De pluimveestal in Kortessem bleef net onder die drempel en was daarom zonder passende beoordeling aangevraagd en vergund. De Minister oordeelde in de vergunningsbeslissing dat de ammoniakemissie van het bedrijf verzurende en vermestende effecten op bestaande habitats heeft, maar dat de bijdrage van de inrichting aan de zogenaamde “kritische last” kleiner was dan 5% en er bijgevolg voldaan was aan het beoordelingskader van de PAS.

Deze werkwijze werd door de Raad voor Vergunningsbetwistingen als onvoldoende beschouwd. Met verwijzing naar het arrest van het Europese Hof van Justitie van 7 november 2018, waarbij het Hof van Justitie een antwoord geeft op de prejudiciële vraag die de Nederlandse Raad van State gesteld had i.v.m. soortgelijke regelgeving (ook Nederland hanteert een programmatorische aanpak van stikstof), besluit de Raad voor Vergunningsbetwistingen dat een programmatorische aanpak van het stikstofprobleem in principe wel kan conform de Habitatrichtlijn, maar enkel indien de passende beoordeling voldoende wetenschappelijke zekerheid biedt dat het individuele project geen schade kan toebrengen aan het natuurgebied waarvoor de bescherming moet gelden.

Dit veronderstelt dat er wetenschappelijk gezien geen redelijke twijfel mag zijn dat geen van de projecten die door toepassing van dit programmatisch kader aan de passende beoordelingsplicht ontsnappen, in geen enkele omstandigheid schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van de speciale beschermingszone.

Wat de 5%-drempel die werd gehanteerd in het Voorlopig PAS en de online impactscoretool betreft, zou de wetenschappelijke deugdelijkheid van de onderbouwing ervan niet duidelijk zijn. De Raad voor Vergunningsbetwistingen heeft dit standpunt twee weken geleden nog bevestigd in een arrest van 10 februari 2022. Daar ging het om de vergunning van een geitenhouderij in Merksplas, die in de buurt van Habitatrichtlijn- en VEN-gebied lag.

 

3.    Tussentijdse oplossing: ministeriële instructie

Het stikstofarrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen zette het kader om de impact van stikstof op speciale beschermingszones te beoordelen op losse schroeven. Om een vergunningstop te vermijden, heeft de Vlaamse Minister van Omgeving op 2 mei 2021 een ministeriële instructie (KZD-13620) uitgegeven omtrent de beoordeling van de stikstofuitstoot van vergunningsaanvragen voor projecten of activiteiten met mogelijke betekenisvolle effecten op habitatrichtlijngebieden.

In de ministeriële instructie worden nieuwe, strengere minimumdrempels voorzien voor het uitvoeren van de voortoets. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen NOx en NH₃. Het verschil in beoordeling is gesteund op de vaststelling dat NOx-emissies minder doorwerken op korte afstand, en zich bijgevolg bij de achtergronddeposities voegen. Ook werd onder het door de Raad voor Vergunningsbetwistingen afgeschoten significantiekader een daling in NOx-emissies vastgesteld.

Voor NOx voorzag de Minister een nieuwe minimumdrempel van één procent van de KDW, met een maximale absolute bijdrage van 0,3 N ha-1j-1. Zodra de aanvraag deze drempel overschrijdt, is een passende beoordeling aangewezen. Indien uit de passende beoordeling blijkt dat de aanvraag onder vijf procent van de kritische depositiewaarde blijft, kan de vergunning worden verleend conform de best beschikbare technieken (BBT). Aanvragen met een NOx-depositie van vijf tot vijftig procent dienen te worden afgetoetst aan technieken die verder gaan dan de BBT. Vanaf vijftig procent is vergunningverlening wederom niet aangewezen. Hoewel de ministeriële instructie aangeeft dat een beoordeling steeds in concreto dient te gebeuren, wordt dus opnieuw voorzien in een algemeen toepasbare abstracte norm.

Voor NH₃-emissies voerde de ministeriële instructie daarentegen géén abstracte minimumdrempel in, maar werd aangegeven dat voor veehouderijen en mestverwerkingsinstallaties steeds een individuele beoordeling moet worden gemaakt, waarbij maximaal wordt ingezet op ammoniakreducties.

De agrarische sector bleef daardoor verkeren in de onzekere situatie die door het arrest van de Raad voor Vergunningsbetwistingen werd geschapen.

De problemen zoals gesignaleerd door de Raad voor Vergunningsbetwistingen in het stikstofarrest ten aanzien van het voorlopige PAS, te weten dat de voortoets:

• gebaseerd is op abstracte waarden,
• wordt voorzien in niet-bindende instrumenten die lijken in te gaan tegen de hiërarchisch hogere norm van het Natuurdecreet en
• te weinig rekening houdt met de staat van instandhouding van het gebied en de cumulatieve effecten

leken ook geen van allen effectief te zijn hersteld in de ministeriële instructie.

Zonder een eigen, concrete motivering in individuele vergunningsbeslissingen bestond nog steeds het risico dat een toets aan de waarden van de ministeriële instructie opnieuw tekort zou schieten.

 

4.    Definitieve oplossing

De ministeriële instructie werd verspreid op 2 mei 2021 en werd ook meteen toegepast vanaf 5 mei 2021. Dit was echter slechts een tussentijdse oplossing. Er moest een definitieve aanpak komen.

Deze ochtend communiceerde de Vlaamse Minister-President dat de Vlaamse Regering een akkoord over die definitieve aanpak heeft bereikt. In het Vlaams Parlement werden deze namiddag de kernpunten van het stikstofakkoord toegelicht:

• 40 veebedrijven en twee mestbedrijven, die als grootste vervuilers werden bestempeld, moeten tegen 2025 dicht
• 120 andere bedrijven zouden een aanbod krijgen om vrijwillig de deuren te sluiten, met een financiële compensatie. Passen zij hun bedrijfsvoering aan zodat ze wel aan de milieuvoorwaarden voldoen, dan kan de exploitatie worden voortgezet
• Er komt ook een vergoedingssysteem voor vrijwillige uitkoop van andere varkenshouders die aan stoppen denken
• In waardevolle bos- en natuurgebieden zal er vanaf 2028 een mestverbod gelden
• De varkensstapel wordt met 30 procent teruggedrongen
• Alle varkens- en pluimveebedrijven die geen emissiearme stallen hebben moeten hun uitstoot tegen 2030 met 60 procent terugbrengen
• Voor de aanpak rond het Turnhoutse Vennengebied, wordt een intendant aangesteld: Piet Vanthemsche

Veel details over de vergunningverlening en de beoordeling van de natuurimpact zijn er nog niet. Wat we wel weten is dat voor de industriesector (uitstoot van stikstofoxiden) de drempel uit de ministeriële instructie blijft gelden: projecten met minder dan 1 % extra belasting van de stikstofwaarden, mogen zonder de opmaak van een passende beoordeling vergund worden.

Wat landbouwbedrijven betreft (ammoniakuitstoot) zou er een drempel van 0,025 % gehanteerd worden. In tegenstelling tot de huidige situatie onder de ministeriële instructie zou er dus ook voor NH₃-emissies met een abstracte drempel gewerkt worden.

De Minister van Omgeving heeft aangegeven dat dit kader nog zal worden onderworpen aan een openbaar onderzoek en een eigen passende beoordeling. Zekerheid over het definitieve PAS-kader zal er derhalve slechts zijn wanneer de gehele regelgevende procedure is doorlopen.