Het besluit van de Russische Federatie om de “oblasten” Donetsk en Luhansk te erkennen als van Oekraïne onafhankelijke republieken en de daaropvolgende invasie van Oekraïne door Russische strijdkrachten met de steun van Wit-Rusland, heeft in de westerse landen tot een wijdverbreide afwijzing geleid. Naast de administratieve maatregelen die zijn genomen en de veroordelingen die van vele kanten zijn uitgesproken, hebben niet-gouvernementele instanties zoals de UEFA, de FIFA, de IIHF, de IHF, Euroleague Basketball en vele anderen, afspraken gemaakt om Russische en Wit-Russische entiteiten uit te sluiten van hun respectieve activiteiten.
Vooralsnog blijven de maatregelen van diverse staten en internationale organisaties beperkt tot het opleggen van sancties en beperkingen, voornamelijk van economische aard, die gericht zijn tegen personen en entiteiten die dicht bij Russische en Wit-Russische machtskringen staan. In het geval van de Europese Unie hebben deze maatregelen de vorm aangenomen van een omvangrijk pakket bepalingen die vanaf 23 februari 2022 in het Publicatieblad van de Europese Unie zijn bekendgemaakt, en waarmee de bestaande beperkingen die in 2014 naar aanleiding van de Russische annexatie van de Krim zijn overeengekomen, worden uitgebreid. Er worden ook enkele aanvullende nieuwe maatregelen aangenomen.
De reikwijdte en vooral de concrete effecten van deze maatregelen zijn nog moeilijk in te schatten. De ontwikkelingen zullen bepalen of het tot dusver vastgestelde maatregelenpakket wordt gehandhaafd, dan wel of de communautaire instellingen zullen besluiten het uit te breiden, zoals reeds is aangekondigd. Hieronder zullen wij trachten de belangrijkste kwesties samen te vatten vanuit het oogpunt van hun feitelijke gevolgen voor het functioneren en de activiteiten van de communautaire burgers. Er zal echter voortdurend moeten worden toegezien op updates en eventuele nieuwe maatregelen naarmate deze worden aangenomen.
Gezien de verscheidenheid en de reikwijdte van de door de communautaire autoriteiten opgelegde sancties, is het noodzakelijk deze samenvatting in afzonderlijke delen op te splitsen om het lezen en het begrijpen van de maatregelen te vergemakkelijken. In dit eerste deel komen de algemene aspecten van de opgelegde beperkingen aan bod, zoals het territoriale en persoonlijke toepassingsgebied, de informatie- en aansprakelijkheidsverplichtingen van de geadresseerden en de sanctieregeling in geval van niet-naleving.
Territoriaal toepassingsgebied
In dit deel moet een onderscheid worden gemaakt tussen de grondgebieden waar de maatregelen effect sorteren en de grondgebieden waarnaar sommige van die maatregelen verwijzen. Zoals we in de volgende paragrafen zullen zien, zijn sommige beperkingen gericht tegen goederen die afkomstig zijn uit of bestemd zijn voor bepaalde gebieden (voornamelijk de gebieden Donetsk en Luhansk), en we zullen deze situaties van geval tot geval analyseren.
De communautaire organen kunnen geen maatregelen nemen die, althans rechtstreeks, gevolgen hebben buiten het grondgebied van hun lidstaten, aangezien zij daartoe niet bevoegd zijn. Niettemin is het toepassingsgebied zo ruim mogelijk gehouden. In het algemeen worden de door de communautaire organen genomen, beperkende maatregelen toegepast
- op het grondgebied van de EU (met inbegrip van haar luchtruim),
- aan boord van ieder vliegtuig of vaartuig dat onder de rechtsbevoegdheid van een lidstaat valt,
- op eenieder die, binnen of buiten het grondgebied van de EU, onderdaan is van een lidstaat,
- op elke rechtspersoon, entiteit of lichaam, binnen of buiten het grondgebied van de EU, die volgens het recht van een lidstaat geregistreerd of opgericht is, en
- op rechtspersonen, entiteiten of lichamen ten aanzien van alle, geheel of gedeeltelijk, binnen de EU verrichte zakelijke transacties.
Zoals hieruit blijkt, vallen alle financiële instellingen, bedrijven en personen die communautaire burgers zijn, de nationaliteit van een lidstaat hebben of gewoon zaken doen op het grondgebied van de EU, onder de hieronder uiteengezette regels. Dit betekent dat zij in geval van overtreding van de opgelegde beperkende maatregelen, sancties opgelegd kunnen krijgen.
Persoonlijk toepassingsgebied
De verschillende genomen maatregelen zijn in het algemeen gericht tegen personen en entiteiten die uitdrukkelijk worden genoemd in de bijlagen bij de communautaire besluiten en verordeningen (in deze nota “zwarte lijsten” genoemd). Het gaat in hoofdzaak om de volgende categorieën van personen:
- natuurlijke personen die verantwoordelijk zijn voor acties of beleidsmaatregelen die de territoriale integriteit, de soevereiniteit en de onafhankelijkheid van Oekraïne, of de stabiliteit of de veiligheid in Oekraïne ondermijnen of bedreigen, of die dergelijke acties of beleidsmaatregelen actief ondersteunen of uitvoeren, of die het werk van internationale organisaties in Oekraïne belemmeren,
- rechtspersonen, entiteiten of lichamen die materiële of financiële steun verlenen aan acties die de territoriale integriteit, de soevereiniteit en de onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen,
- rechtspersonen, entiteiten of lichamen op de Krim of in Sevastopol waarvan de eigendom in strijd met de Oekraïense wet is overgedragen, of rechtspersonen, entiteiten of lichamen die van een dergelijke overdracht van eigendom hebben geprofiteerd,
- natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen die Russische politici die verantwoordelijk zijn voor de annexatie van de Krim of de destabilisatie van Oost-Oekraïne actief steunen, materieel of financieel, of er profijt van trekken, en
- natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen die transacties verrichten met separatistische groeperingen in de Donbass-regio.
Bij Besluit (GBVB) 2022/265 van de Raad, Verordening (EU) 2022/259 van de Raad en Uitvoeringsverordening (EU) 2022/260 van de Raad, alle van 23 februari, zijn 22 personen en 4 entiteiten (Internet Research Agency, Rossiya Bank, Promsvyazbank, VEB.RF) toegevoegd aan de oorspronkelijke zwarte lijst van personen, entiteiten en lichamen die onderworpen zijn aan beperkende maatregelen die in 2014 is opgesteld.
Op dezelfde datum, 23 februari 2022, worden bij Besluit (GBVB) 2022/267 van de Raad en Uitvoeringsverordening (EU) 2022/261 van de Raad, de 336 leden van de Russische Staatsdoema toegevoegd aan de lijst van personen, entiteiten en lichamen die onderworpen zijn aan beperkende maatregelen, omdat zij hebben gestemd voor de erkenning van de gebieden van Oost-Oekraïne (Donetsk en Luhansk) als onafhankelijke staten.
Vervolgens werden op 28 februari nog eens 26 personen en de gasverzekeringsmaatschappij SOGAZ toegevoegd bij Besluit (GBVB) 2022/337 van de Raad en Uitvoeringsverordening (EU) 2022/336 van de Raad.
Rapportageverplichting
De communautaire verordening legt de geadresseerden ervan de verplichting op samen te werken en informatie te verstrekken aan de autoriteiten, zodat deze toezicht kunnen houden op de uitvoering van de maatregelen. Onverminderd de toepasselijke voorschriften inzake openbaarmaking, vertrouwelijkheid en beroepsgeheim zijn natuurlijke of rechtspersonen, entiteiten of lichamen die de beperkingen moeten naleven, in het bijzonder verplicht informatie, zoals informatie over rekeningen en bevroren bedragen, te verstrekken aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaat waar zij hun woonplaats hebben of gevestigd zijn. Zij dienen deze informatie ook aan de Europese Commissie te doen toekomen en met de bevoegde autoriteiten samen te werken bij de verificatie van deze informatie.
Verantwoordelijkheid van de communautaire marktdeelnemers
In het algemeen verbiedt de communautaire wetgeving inzake sancties de door haar gebonden personen om zich bewust en opzettelijk in te laten met handelingen die ertoe strekken of tot gevolg hebben dat beperkende maatregelen worden omzeild.
In het besef dat het hier om een complex geheel van voorschriften gaat, heeft de communautaire wetgever bepaald dat de marktdeelnemers worden vrijgesteld van aansprakelijkheid in geval van onjuiste toepassing van de beperkingen.
In het bijzonder geeft de bevriezing van tegoeden en economische middelen of de weigering om tegoeden of economische middelen beschikbaar te stellen, die te goeder trouw plaatsvindt in het vertrouwen dat die maatregel in overeenstemming is met het communautaire recht, geen aanleiding tot aansprakelijkheid van de natuurlijke persoon of rechtspersoon, de entiteit of het lichaam die/dat deze maatregel toepast, of van directeuren of werknemers daarvan, tenzij het bewijs wordt geleverd dat de tegoeden en economische middelen als gevolg van nalatigheid zijn bevroren of ingehouden.
Anderzijds zullen handelingen van dergelijke personen en entiteiten geen aanleiding geven tot aansprakelijkheid van hun kant indien zij niet wisten en geen redelijke gronden hadden om te vermoeden dat hun handelingen inbreuk zouden maken op de in de sanctiewetgeving vastgestelde maatregelen.
Op die manier worden de marktdeelnemers beschermd tegen eventuele aanspraken van de betrokken personen. Logischerwijze moet de potentiële aansprakelijkheid in elk afzonderlijk geval worden beoordeeld, aangezien de mate van zorgvuldigheid die van elke marktdeelnemer wordt vereist, afhangt van diens aard (er kan bijvoorbeeld worden aangevoerd dat de zorgvuldigheid en kennis die van een financiële instelling worden vereist, groter zijn dan die van een kleine of middelgrote onderneming die slechts incidenteel met Rusland te maken heeft).
Verbod om aan vorderingen te voldoen
Zoals men zich kan voorstellen, zullen degenen die door de sancties worden getroffen, het er waarschijnlijk absoluut mee oneens zijn. De situatie kan zich voordoen dat marktdeelnemers, door te trachten de door de communautaire wetgever voorziene beperkingen na te leven, hun contractuele verplichtingen jegens de door de sancties getroffen personen niet nakomen. Dit kan aanleiding geven tot geschillen waarbij de betrokken personen vergoeding van de door hen geleden schade vorderen, welke geschillen aanhangig kunnen worden gemaakt bij rechtbanken buiten de EU.
Om de nadelige gevolgen te voorkomen die dit soort geschillen voor de communautaire marktdeelnemers kunnen hebben, bepaalt de geldende wetgeving dat zij geen gevolg mogen geven aan vorderingen betreffende een contract of een transactie waarvan de uitvoering, al dan niet rechtstreeks, geheel of gedeeltelijk wordt geraakt door de sanctiemaatregelen van de communautaire wetgever en die zijn ingediend door personen die op een zwarte lijst staan. Dit omvat met name vorderingen tot schadeloosstelling en dergelijke, zoals vorderingen tot schadevergoeding of tot zekerheidstelling, in het bijzonder vorderingen tot verlenging of uitbetaling van een waarborgsom, een financiële garantie of een schadeloosstelling, met name van financiële aard, ongeacht de vorm die zij aannemen.
Sanctieregeling
Tenslotte zij erop gewezen dat de communautaire wetgeving bepaalt dat het aan de lidstaten is om het stelsel van sancties dat van toepassing is op eventuele inbreuken op beperkende maatregelen te regelen.
In Spanje is deze regeling verspreid over verschillende verordeningen, zoals wet 10/2010 inzake de voorkoming van het witwassen van geld, organieke wet 12/1995 inzake de bestrijding van smokkeloperaties en wet 21/2003 inzake de beveiliging van de luchtvaart. Er zij op gewezen dat de sancties waarin deze regels voorzien, aanzienlijk kunnen zijn en dat in het geval van ondernemingen zelfs is voorzien in de mogelijke persoonlijke aansprakelijkheid van hun directeuren en managers. Het is derhalve ten zeerste aan te bevelen de gevolgen van transacties die geacht kunnen worden binnen de door de communautaire wetgever vastgestelde beperkingen te vallen, grondig te analyseren.
Te verwachten hoofdstukken
In de volgende hoofdstukken zullen wij sancties bespreken die zijn opgelegd in verband met de bevriezing van tegoeden van personen die op de zwarte lijsten zijn opgenomen, beperkingen op financiële instrumenten en transacties, een verbod op de verkoop van wapens en goederen voor tweeërlei gebruik, beperkingen op de verkoop van olie-exploratieproducten en andere goederen, een verbod op de aankoop van onroerend goed, de sluiting van het Russische luchtruim, beperkingen op het verlenen van toeristische diensten, enz.
DEEL TWEE – COMMERCIËLE ASPECTEN
Wij zetten onze reeks nota’s voort die een overzicht beogen te geven van de belangrijkste sanctiemaatregelen die de communautaire instellingen ten aanzien van de Russische Federatie hebben genomen naar aanleiding van de militaire invasie in Oekraïne. In dit hoofdstuk richten we ons op de handelsbeperkende maatregelen die zijn toegevoegd aan de maatregelen die sinds 2014 reeds van kracht zijn als gevolg van de annexatie van de Krim.
Toeristische activiteiten in de regio’s Donetsk en Luhansk
Bij Besluit (GBVB) 2022/266 van de Raad van 23 februari is overeengekomen een verbod in te stellen op het verrichten van diensten die rechtstreeks verband houden met toeristische activiteiten in de gebieden die niet onder controle staan van de Oekraïense regering (de regio’s Donetsk en Luhansk), door onderdanen van de lidstaten of vanaf het grondgebied van de lidstaten, of met gebruik van onder de jurisdictie van de lidstaten vallende schepen of vliegtuigen. Als gevolg daarvan kunnen Europese reisbureaus deze gebieden niet promoten als toeristische bestemmingen of diensten aanbieden zoals het boeken van vluchten, hotelreserveringen, enz.
Sluiting van het Europese luchtruim voor Russische vliegtuigen
Een van de maatregelen die in de media de meeste aandacht heeft getrokken, is de aankondiging van de Europese Unie om Russische vliegtuigen te verbieden te landen, op te stijgen of over het grondgebied van de EU te vliegen. De Verenigde Staten van Amerika, Canada, het Verenigd Koninkrijk en andere landen hebben soortgelijke maatregelen genomen.
Deze beperking is op 28 februari geformaliseerd bij Besluit (GBVB) 2022/335 van de Raad en Verordening (EU) 2022/334 die luchtvaartuigen die door Russische luchtvaartmaatschappijen worden geëxploiteerd (ook in het kader van codesharing of overeenkomsten voor capaciteitsreservering), luchtvaartuigen die in Rusland zijn geregistreerd of luchtvaartuigen die niet in Rusland zijn geregistreerd maar eigendom zijn van Russische natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, of die door hen worden gecharterd of anderszins gecontroleerd, verbiedt te landen op, opstijgen van of vliegen over het grondgebied van de EU.
Bij wijze van uitzondering, en zoals bepaald in de internationale luchtvaartvoorschriften, geldt het verbod niet voor gevallen waarin een vliegtuig een noodlanding moet maken of in geval van nood moet overvliegen. Bovendien hebben de lidstaten de bevoegdheid om toestemming te verlenen voor vluchten die nodig zijn voor humanitaire doeleinden.
Vluchten van Russische luchtvaartmaatschappijen, die Europa als belangrijkste markt hebben, zijn derhalve verboden totdat de maatregel wordt opgeheven. Rusland heeft gereageerd door zijn luchtruim te sluiten voor drie landen, waaronder Spanje.
Verkoop van wapens en goederen voor tweeërlei gebruik
De in 2014 uitgevaardigde maatregelen hielden reeds een verbod in op de directe of indirecte verkoop, levering, overdracht aan of uitvoer naar Rusland van wapens en alle soorten aanverwant materieel, waaronder wapens en munitie, militaire voertuigen en militaire en paramilitaire uitrusting, en reserveonderdelen voor voornoemde uitrusting. Een soortgelijke maatregel was in 2012 ingevoerd met betrekking tot wapenverkoop aan Belarus.
Ook de aankoop, levering, overdracht of uitvoer, direct of indirect, van producten en technologie voor tweeërlei gebruik die bestemd zijn voor Rusland voor militair gebruik of een militaire eindgebruiker in Rusland zijn verboden sinds 2014. Dit verbod werd verder uitgebreid tot personen en entiteiten in Rusland die in een lijst zijn opgenomen. De verkoop van bepaalde producten en technologie voor tweeërlei gebruik voor de lucht- en ruimtevaartindustrie, voor niet-militair gebruik en voor niet-militaire eindgebruikers, was evenwel van dit verbod vrijgesteld.
Onze ervaring is dat het bijzonder moeilijk is vast te stellen of een product of technologie in aanmerking komt als materiaal voor tweeërlei gebruik. Producten voor tweeërlei gebruik worden in ruime zin gedefinieerd als producten, met inbegrip van programmatuur en technologie, die zowel voor civiele als voor militaire of nucleaire doeleinden kunnen worden gebruikt. Het is van essentieel belang dat de geconsolideerde lijst wordt geraadpleegd in bijlage I bij Verordening (EG) nr. 428/2009 van de Raad, zoals gewijzigd bij Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 2019/2199 van de Commissie, die regelmatig wordt bijgewerkt. Er zij op gewezen dat de lijst producten en materialen bevat die in beginsel onschuldig kunnen lijken, zoals softwareprogramma’s, microschakelingen, telecommunicatieapparatuur, bepaalde soorten drones, enz.
Verkoop van producten en diensten in verband met de exploratie van olie en uitbreiding naar andere sectoren
Evenzo is sinds 2014 voor de directe of indirecte verkoop, levering, overdracht of uitvoer van bepaalde olie-exploratie- en productieapparatuur in Rusland een voorafgaande vergunning van de uitvoerende lidstaat vereist. Deze beperking betrof de volgende categorieën projecten, waarvoor de dienstverlening eveneens verboden was:
- olie-exploratie en -productie in wateren dieper dan 150 meter,
- olie-exploratie en -productie in wateren ten noorden van de poolcirkel,
- projecten die de mogelijkheid bieden olie te produceren uit bronnen in schalieformaties door middel van hydraulische fracturering, uitgezonderd exploratie en productie door middel van schalieformaties met het oog op het lokaliseren of winnen van olie uit niet-schaliehoudende reservoirs.
Bovengenoemde beperkingen zijn op 23 februari uitgebreid bij Besluit (GBVB) 2022/266 van de Raad en Verordening (EG) nr. 2022/263 van de Raad. Met deze regels is een verbod ingesteld op de verkoop, levering, overdracht of uitvoer van bepaalde goederen of de in een bijlage opgenomen technologie aan natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen in, of voor gebruik in, de gebieden Donetsk en Luhansk die niet onder controle staan van de regering van Oekraïne, in de volgende sectoren: vervoer, telecommunicatie, energie, prospectie, exploratie en productie van olie, gas en minerale hulpbronnen. Technische bijstand, tussenhandel, opleiding en andere diensten in deze goederen en financiering of financiële bijstand zijn eveneens verboden. Er zij op gewezen dat dit verbod van toepassing is ongeacht of de goederen al dan niet afkomstig zijn uit het communautaire grondgebied.
Evenzo verhinderen de nieuwe beperkingen het verlenen van technische bijstand of diensten als tussenhandelaar, bouwer of ingenieur, die rechtstreeks verband houden met infrastructuur in de gebieden Donetsk en Luhansk, ongeacht de oorsprong van de goederen of technologie. Het lijdt geen twijfel dat deze beperking een grote belemmering kan vormen voor de inspanningen om gebouwen en infrastructuur die als gevolg van de gewapende conflicten zijn beschadigd, weer op te bouwen.
Invoer van goederen afkomstig uit de conflictgebieden
Terwijl de beperkingen tot dusver golden voor de verkoop van bepaalde soorten goederen en diensten aan Russische entiteiten en personen, breidt het nieuwe pakket maatregelen de beperkingen uit tot de invoer van goederen afkomstig uit de conflictgebieden.
Sinds 23 februari is bij Besluit (GBVB) 2022/266 van de Raad en Verordening van de Raad 2022/263 een algemeen verbod ingesteld op de invoer in de Europese Unie van goederen die afkomstig zijn uit de gebieden Donetsk en Luhansk die niet onder controle staan van de Oekraïense regering. Het is ook verboden om direct of indirect financiering of financiële bijstand, alsmede verzekeringen of herverzekeringen, te verstrekken in verband met de invoer van goederen afkomstig uit de bovengenoemde gebieden.
Van dit algemene verbod zijn uitgezonderd goederen die door de Oekraïense autoriteiten voor onderzoek ter beschikking zijn gesteld, door de Oekraïense autoriteiten zijn gecontroleerd en van de Oekraïense regering een certificaat van oorsprong hebben verkregen. Doel is te voorkomen dat goederen afkomstig uit bovengenoemde gebieden in aanmerking komen voor de preferentiële tariefbehandeling waarin de Associatieovereenkomst EU-Oekraïne voorziet, en te voorkomen dat producten uit buurlanden van Oekraïne, met name Rusland en Belarus, in de EU worden ingevoerd.
In het besef dat het gewapende conflict dat op het moment van dit schrijven aan de gang is, het voor de Oekraïense autoriteiten moeilijk kan maken om passende controles uit te voeren, publiceren de communautaire instellingen regelmatig mededelingen bestemd voor de Europese importeurs, waarmee rekening moet worden gehouden. Tot op heden wordt in deze mededelingen de marktdeelnemers in de EU geadviseerd geen preferentiële behandeling te eisen voor de invoer van goederen die in de conflictgebieden zijn geproduceerd en de werkelijke oorsprong van de goederen die zij aangeven (met name kolen en staalproducten) zeer zorgvuldig te controleren. De communautaire autoriteiten hebben er uitdrukkelijk op gewezen dat het in het vrije verkeer brengen van deze uit Rusland en Wit-Rusland ingevoerde goederen afhankelijk kan worden gesteld van de overlegging aan de douane van afdoende bewijsstukken waaruit blijkt dat deze goederen niet vallen onder het verbod op de invoer van goederen afkomstig uit de conflictgebieden.
Verbod tot uitzending
Ondanks herhaalde oproepen van de internationale gemeenschap om de vijandelijkheden te staken, hebben de communautaire instanties geconstateerd dat de Russische regering bepaalde Russische media als propaganda-instrument gebruikt, hetgeen in strijd is met de verplichting om de in de EU erkende fundamentele rechten, vrijheden en beginselen te eerbiedigen.
Tegen deze achtergrond, is bij Besluit (GBVB) 2022/351 en Verordening (EU) 2022/350 van 1 maart, een verbod ingesteld voor alle communautaire marktdeelnemers tot het uitzenden, toelaten, vergemakkelijken of anderszins bijdragen tot het uitzenden van inhoud van de Russia Today- en Sputnik-omroepen op welk kanaal dan ook. Dit omvat de transmissie of distributie via alle middelen, zoals kabel, satelliet, IP-TV, internet service providers, platforms of toepassingen voor het delen van video’s via internet, ongeacht of deze nieuw of reeds geïnstalleerd zijn. Bovendien zijn alle uitzendlicenties en -vergunningen en alle transmissie- en distributieovereenkomsten die met Russia Today en Sputnik zijn gesloten, opgeschort.
Te verwachten hoofdstukken
In het volgende hoofdstuk zullen wij de financiële sancties die zijn opgelegd in verband met de bevriezing van tegoeden van personen die op de zwarte lijsten staan, de beperkingen op financiële instrumenten en transacties, en enkele van de effecten die zich reeds voordoen, in detail analyseren.
Sergi Giménez
Partner – Commerciële afdeling
